1.
Sistemas de governo
Os sistemas de governo são fórmulas concebidas para
identificar o grau de independência ou dependência no relacionamento entre os
Poderes Executivo e o Legislativo no exercício das funções governamentais. Num
regime de total independência política entre os aludidos poderes, há o sistema
presidencial; porém, num regime de relativa dependência política, há o sistema
parlamentar.
O presidencialismo se originou nos EUA, com a
Constituição de 1787, motivado pela ideia da consagração de um Executivo
independente do Legislativo, tal como teorizado por Montesquieu.
Esse sistema é comumente adotado nas Repúblicas, onde o
Presidente da República exerce o Poder Executivo em sua totalidade,
concentrando as funções próprias do Executivo, quais sejam as chefias de
Estado, chefia de Governo e chefia da Administração Pública. O Presidente passa
a ter mandato por tempo fixo, razão por que não há necessidade de depender da
confiança do Legislativo, nem para a sua investidura, nem para o exercício do
governo, nem para a permanência no poder.
O parlamentarismo teve origem na Inglaterra, resultado de
uma longa experiência histórica que se iniciou no século XIII.
É típico sistema das Monarquias constitucionais. No parlamentarismo,
o Poder Executivo está dividido entre um chefe de Estado (Monarca ou
Presidente) e um chefe de Governo (Primeiro-Ministro ou Presidente do Conselho
de Ministros), indicado pelo Presidente ou Monarca.
A investidura do chefe de Governo, bem como a sua
permanência no cargo, dependem da confiança do parlamento. A aprovação do
Primeiro-Ministro e do Gabinete se dá pela aprovação de um plano de governo,
com o qual a Câmara acaba assumindo responsabilidade pelo Governo.
Poder
Executivo no Brasil
O sistema presidencialista é de nossa tradição
republicana, de modo que o Poder Executivo no Brasil é exercido na sua
plenitude pelo Presidente da República, que concentra todas as funções,
abrangentes da chefia de Estado, de Governo e de Administração.
Consagrou-se, entre nós, um Executivo monocromático, na
medida em que todas as suas funções são exercidas por uma só pessoa, que não
depende da confiança do Congresso Nacional para ser investido no cargo nem nele
permanecer, pois é eleito para um mandato fixo de 4 anos.
Em razão da forma federativa de Estado, o Poder Executivo
nos Estados, no DF e nos Municípios é exercido, respectivamente e na linha do
sistema presidencial de governo, pelos Governadores e Prefeitos, que também
concentram as funções atinentes a esse poder no âmbito de seus domínios e
competências.
2.
Presidente e Vice-Presidente da República
O Presidente e o Vice-Presidente da República são eleitos
pelo sistema eleitoral majoritário, pelo qual se consagra vencedor aquele que
houver obtido maior número de votos, segundo procedimento fixado na CF.
O Presidente é eleito simultaneamente com um
Vice-Presidente, por meio de um sufrágio universal e pelo voto direto e
secreto, em eleição realizada no 1º domingo de outubro, em primeiro turno, e no
último domingo de outubro, em segundo turno, se houver necessidade deste, do
ano anterior ao término do mandato presidencial vigente, para mandato de quatro
anos, permitida a reeleição para um único período subseqüente.
Será considerado eleito Presidente o candidato que,
registrado por partido político, obtiver a maioria absoluta dos votos, não
computados os brancos e os nulos. Se nenhum candidato obtiver a maioria
absoluta na primeira votação, far-se-á nova eleição, na qual concorrerão os
dois candidatos mais votados, hipótese em que será eleito o candidato que
obtiver a maioria dos votos válidos.
Na hipótese de haver o segundo turno, se antes de sua
realização ocorrer morte, desistência ou impedimento legal de candidato,
deve-se convocar, dentre os remanescentes, o de maior votação. Se, na hipótese
de segundo turno, remanescer, em segundo lugar, mais de um candidato com a
mesma votação, qualificar-se-á o mais idoso.
A posse do Presidente e do Vice ocorre em 1º de janeiro,
em sessão conjunta do Congresso Nacional, na qual devem prestar compromisso de
manter, defender e cumprir a CF, observar as leis, promover o bem geral do povo
brasileiro, sustentar a união, a integridade e a independência do Brasil.
Se decorridos 10 dias da data fixada para a posse, e o Presidente
ou o Vice não tiver assumido o cargo, este será declarado vago, salvo motivo de
força maior que justifique a ausência.
Substituirá o Presidente, no caso de impedimento, e
suceder- lhe-á, no de vaga, o Vice-Presidente. A substituição, que tem caráter
provisório, ocorre em caso de impedimento, enquanto a sucessão, que tem
natureza definitiva, em caso de vaga.
O Vice-Presidente da República, além de outras
atribuições que lhe forem conferidas por lei complementar, auxiliará o
Presidente, sempre que por ele convocado para missões especiais.
Em caso de impedimento do Presidente e do
Vice-Presidente, ou vacância dos respectivos cargos, serão sucessivamente
chamados ao exercício da Presidência o Presidente da Câmara dos Deputados, o do
Senado Federal e o do Supremo Tribunal Federal.
Vagando os cargos de Presidente e Vice-Presidente da
República, far-se-á eleição noventa dias depois de aberta a última vaga.
Ocorrendo a vacância nos últimos dois anos do período presidencial, a eleição
para ambos os cargos será feita trinta dias depois da última vaga, pelo
Congresso Nacional, na forma da lei. Em qualquer dos casos, os eleitos deverão
completar o período de seus antecessores.
O Presidente e o Vice-Presidente da República não
poderão, sem licença do Congresso Nacional, ausentar-se do País por período
superior a quinze dias, sob pena de perda do cargo.
A CF estabelece, no art. 84, as atribuições privativas do
Presidente, a saber:
I - nomear e exonerar os Ministros de Estado;
II - exercer, com o auxílio dos Ministros de Estado, a
direção superior da administração federal;
III - iniciar o processo legislativo, na forma e nos
casos previstos nesta Constituição;
IV - sancionar, promulgar e fazer publicar as leis, bem
como expedir decretos e regulamentos para sua fiel execução;
V - vetar projetos de lei, total ou parcialmente;
VI - dispor, mediante decreto[1], sobre:
a) organização e funcionamento da administração federal,
quando não implicar aumento de despesa nem criação ou extinção de órgãos
públicos;
b) extinção de funções ou cargos públicos, quando vagos;
VII - manter relações com Estados estrangeiros e
acreditar seus representantes diplomáticos;
VIII - celebrar tratados, convenções e atos
internacionais, sujeitos a referendo do Congresso Nacional;
IX - decretar o estado de defesa e o estado de sítio;
X - decretar e executar a intervenção federal;
XI - remeter mensagem e plano de governo ao Congresso
Nacional por ocasião da abertura da sessão legislativa, expondo a situação do
País e solicitando as providências que julgar necessárias;
XII - conceder indulto e comutar penas, com audiência, se
necessário, dos órgãos instituídos em lei;
XIII - exercer o comando supremo das Forças Armadas,
nomear os Comandantes da Marinha, do Exército e da Aeronáutica, promover seus
oficiais-generais e nomeá-los para os cargos que lhes são privativos; XIV -
nomear, após aprovação pelo Senado Federal, os Ministros do Supremo Tribunal
Federal e dos Tribunais Superiores, os Governadores de Territórios, o
Procurador-Geral da República, o presidente e os diretores do banco central e
outros servidores, quando determinado em lei;
XV - nomear, observado o disposto no art. 73, os
Ministros do Tribunal de Contas da União;
XVI - nomear os magistrados, nos casos previstos nesta
Constituição, e o Advogado-Geral da União;
XVII - nomear membros do Conselho da República, nos
termos do art. 89, VII;
XVIII - convocar e presidir o Conselho da República e o
Conselho de Defesa Nacional;
XIX - declarar guerra, no caso de agressão estrangeira,
autorizado pelo Congresso Nacional ou referendado por ele, quando ocorrida no
intervalo das sessões legislativas, e, nas mesmas condições, decretar, total ou
parcialmente, a mobilização nacional;
XX - celebrar a paz, autorizado ou com o referendo do
Congresso Nacional;
XXI - conferir condecorações e distinções honoríficas;
XXII - permitir, nos casos previstos em lei complementar,
que forças estrangeiras transitem pelo território nacional ou nele permaneçam
temporariamente;
XXIII - enviar ao Congresso Nacional o plano plurianual,
o projeto de lei de diretrizes orçamentárias e as propostas de orçamento
previstos nesta Constituição;
XXIV - prestar, anualmente, ao Congresso Nacional, dentro
de sessenta dias após a abertura da sessão legislativa, as contas referentes ao
exercício anterior;
XXV - prover e extinguir os cargos públicos federais, na
forma da lei;
XXVI - editar medidas provisórias com força de lei, nos
termos do art. 62;
XXVII - exercer outras atribuições previstas nesta
Constituição.
Em consonância com o parágrafo único do art. 84, o
Presidente da República poderá delegar as atribuições mencionadas nos incisos
VI, XII e XXV, primeira parte, aos Ministros de Estado, ao Procurador-Geral da
República ou ao Advogado-Geral da União, que observarão os limites traçados nas
respectivas delegações.
As competências privativas do Presidente, acima aludidas,
são, por força do federalismo, extensíveis, no que couber, aos demais chefes do
Poder Executivo, nas esferas estadual, distrital e municipal.
Responsabilidade
do Presidente da República
No sistema presidencial de governo, a responsabilidade do
Presidente da República é a regra. Seguindo esse passo, a CF/88 prevê dois
tipos de responsabilidades do Presidente da República: uma responsabilidade
política e uma responsabilidade penal.
A responsabilidade política abrange os crimes de
responsabilidade, que são infrações de natureza político-administrativa, que
podem levar ao impeachment do Presidente. A responsabilidade penal compreende
as infrações penais comuns previstas no CP e na lei penal especial, que podem
acarretar na aplicação de penas privativas de liberdade, restritivas de
direitos ou de multa.
A constituição considera como crimes de responsabilidade
os atos do Presidente da República que atentem contra a CF e, especialmente,
contra:
I - a existência da União;
II - o livre exercício do Poder Legislativo, do Poder
Judiciário, do Ministério Público e dos Poderes constitucionais das unidades da
Federação;
III - o exercício dos direitos políticos, individuais e
sociais;
IV - a segurança interna do País;
V - a probidade na administração;
VI - a lei orçamentária;
VII - o cumprimento das leis e das decisões judiciais.
Esses crimes serão definidos em lei especial, que
estabelecerá as normas de processo e julgamento. A Jurisprudência do STF
entende que somente a União dispõe de competência para definição formal dos
crimes de responsabilidade, pois estes se inserem, segundo o Tribunal, na
competência privativa da União para legislar em matéria penal. Da mesma forma,
também é competência privativa da União o estabelecimento das respectivas
normas de processo e julgamento dos crimes de responsabilidade.
Nos crimes de responsabilidade, o Presidente será
processado e julgado pelo Senado Federal, após admitida a acusação contra ele,
por 2/3 da Câmara dos Deputados. Admitida a acusação, o Senado deve instaurar o
processo político, não dispondo de qualquer faculdade de não fazê-lo.
Já nas infrações penais comuns, o Presidente será
processado e julgado pelo STF, também após admitida a acusação contra ele, por
2/3 da Câmara dos Deputados. Entretanto, mesmo que admitida pela Câmera a
acusação, o STF não está obrigado a receber a ação penal contra ele proposta.
Não se exige autorização da Câmara para instauração de inquérito promovidos
pela polícia judiciária, desde que essas medidas pré-processuais sejam adotadas
no âmbito de procedimento investigativo em curso perante o STF.
De acordo com a CF, o Presidente ficará suspenso de suas
funções:
I - nas infrações penais comuns, se recebida a denúncia
ou queixa-crime pelo Supremo Tribunal Federal;
II - nos crimes de responsabilidade, após a instauração
do processo pelo Senado Federal.
Como se vê, a simples autorização da Câmara para
instauração do processo não implica na suspensão do Presidente de suas funções.
Se, decorrido o prazo de cento e oitenta dias, o julgamento não estiver
concluído, cessará o afastamento do Presidente, sem prejuízo do regular
prosseguimento do processo.
No processo e julgamento do Presidente por crime de
responsabilidade, o Senado Federal será presidido pelo Presidente do STF,
limitando-se a condenação, que somente será proferida por 2/3 dos votos do
Senado Federal, à perda do cargo, com inabilitação por 8 anos, para o exercício
de função pública, sem prejuízo das demais sanções judiciais cabíveis.
O processo e julgamento perante o STF seguirão os termos
da legislação penal e processual penal, podendo o Presidente ser condenado ou
absolvido. Se absolvido, arquiva-se o processo. Se condenado, além de sua
sujeição à pena imposta, pode perder o cargo por determinação da própria
sentença ou pela suspensão dos direitos políticos.
Prerrogativas
O Presidente não pode ser preso enquanto não sobrevier
sentença condenatória, nas infrações comuns.
Ademais, na vigência de seu mandato, o Presidente não
pode ser responsabilizado por atos estranhos ao exercício de suas funções. Essa
última prerrogativa, todavia, está limitada à responsabilidade penal, de modo
que o Presidente só pode ser processado e julgado pelo STF por infração penal
relacionada ao exercício de sua função, ou seja, por crimes funcionais.
Poder
regulamentar
(A)
Decretos de execução
Costumam ser definidos como regras jurídicas gerais,
abstratas e impessoais, editadas em face de uma lei, concernentes à atuação da
Administração, possibilitando a fiel execução da lei a que se refiram. Nos
termos do art. 84, IV, da CF/88, compete privativamente ao Presidente expedir
decretos e regulamentos para fiel execução das leis.
(B)
Decretos autônomos
A CF expressamente prevê a edição de decretos como atos
primários, diretamente hauridos de seu texto, independentemente de lei,
consubstanciando a denominada “reserva de Administração”.
Os decretos autônomos só poderão ser editados em duas
situações, a saber: 1) para dispor sobre a organização e funcionamento da
Administração Federal, quando isso não implicar em aumento de despesa nem
criação e extinção de órgãos públicos; 2) para extinguir cargos ou funções
públicas, quando vagos.
(C)
Decretos autorizados
São os atos regulamentares do Poder Executivo que, em vez
de detalharem ou explicarem conteúdos legais implícitos, complementam a lei,
com base em expressão determinação, nela contida, para que assim seja feito.
A doutrina em geral não admite a constitucionalidade do
regulamento delegado ou autorizado, e o STF entende que é inconstitucional a
delegação em branco.
Medidas
Provisórias
As MP, com força de lei, podem ser adotadas pelo
Presidente da República. Permanecerão em
vigor pelo prazo de 60 dias e serão submetidas, imediatamente, ao Poder
Legislativo. Esse prazo contar-se-á da publicação da medida provisória e ficará
suspenso durante os períodos de recesso do Congresso Nacional.
Prorrogar-se-á uma única vez por igual período a vigência
de medida provisória que, no prazo de sessenta dias, contado de sua publicação,
não tiver a sua votação encerrada nas duas Casas do Congresso Nacional.
Havendo, porém, convocação extraordinária, a apreciação
das medidas provisórias deve ser incluída em pauta. para apreciação.
O Presidente não pode retirar da apreciação do Congresso
MP recém editada; pode, contudo, revogá-la por outra MP.
Consoante súmula 651 do STF, a MP não apreciada pelo
Congresso Nacional podia, até a EC 32/01, ser reeditada dentro do seu prazo de
eficácia de 30 dias, mantidos os efeitos de lei desde a primeira edição.
Pressupostos
de validade
Para as MPs serem legítimas, devem atender a pressupostos
formais e materiais.
Os formais são a relevância e a urgência; os materiais
dizem respeito à matéria que pode ser por elas regulamentada.
·
Pressupostos formais: Segundo entendimento do
STF, os pressupostos da urgência e da relevância, embora conceitos jurídicos
relativamente indeterminados e fluidos, mesmo expondo-se, inicialmente, à
avaliação discricionária do Presidente da República, estão sujeitos, ainda que
excepcionalmente, ao controle do Poder Judiciário.
·
Pressupostos materiais: Nos termos do §1º do
art. 62, é vedada a edição de medidas provisórias sobre matéria: I - relativa a:
a) nacionalidade, cidadania, direitos políticos, partidos políticos e direito
eleitoral; b) direito penal, processual penal e processual civil; c)
organização do Poder Judiciário e do Ministério Público, a carreira e a
garantia de seus membros; d) planos plurianuais, diretrizes orçamentárias,
orçamento e créditos adicionais e suplementares, ressalvado o previsto no art.
167, § 3º; II - que vise a detenção ou seqüestro de bens, de poupança popular
ou qualquer outro ativo financeiro; III - reservada a lei complementar; IV - já
disciplinada em projeto de lei aprovado pelo Congresso Nacional e pendente de
sanção ou veto do Presidente da República.
Medida provisória que implique instituição ou majoração
de impostos, exceto os previstos nos arts. 153, I, II, IV, V, e 154, II, só produzirá
efeitos no exercício financeiro seguinte se houver sido convertida em lei até o
último dia daquele em que foi editada.
Bibliografia
CUNHA,
Dirley Jr. Curso de Direito
Constitucional. 3.ed. Salvador: Jus Podium, 2009.
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